警惕！內(nèi)蒙古、陜西、寧夏一批工業(yè)園區(qū)土地已經(jīng)荒了 村民開(kāi)荒種菜

文 | 于瑤 安路蒙 陳晨 雷肖霄 《瞭望》新聞周刊記者

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“瞭望”，原文刊于《瞭望》2019年第46期，標(biāo)題為《工業(yè)園區(qū)土地撂荒現(xiàn)象觀(guān)察》。

從內(nèi)蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗出發(fā)，向西驅(qū)車(chē)10多公里，便到達(dá)鄂爾多斯江蘇工業(yè)園區(qū)西區(qū)。園區(qū)入口附近，幾個(gè)立柱宣傳牌已經(jīng)泛白、破爛。

《瞭望》新聞周刊記者看到，介紹園區(qū)情況及規(guī)劃的宣傳牌如此寫(xiě)道：“園區(qū)自2012年成立至今，共引進(jìn)項(xiàng)目25個(gè)，主要有總投資近200億元的鄂爾多斯益鑫得天然氣綜合應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目、總投資34億元的神華集團(tuán)神東礦區(qū)機(jī)電設(shè)備制造項(xiàng)目、總投資21億元的蘭海重工礦用自卸車(chē)項(xiàng)目……”

繞著園區(qū)走完一圈，記者卻沒(méi)找到宣傳牌上提及的企業(yè)。整個(gè)園區(qū)內(nèi)，除了中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地入駐了幾家企業(yè)外，記者只看到兩家經(jīng)營(yíng)天然氣、林沙產(chǎn)業(yè)的企業(yè)在生產(chǎn)中。

近期，記者在內(nèi)蒙古、陜西、寧夏等省區(qū)的一些地方采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的少數(shù)工業(yè)園區(qū)土地閑置、低效利用問(wèn)題有所露頭，附近村民甚至重新開(kāi)荒種糧種菜。雖然地方積極推動(dòng)閑置土地“騰籠換鳥(niǎo)”，但招商過(guò)程中的部分爛尾問(wèn)題久拖不決，部分地區(qū)一些涉及“僵尸企業(yè)”的土地仍因各種原因“爛”在原地，工業(yè)園區(qū)閑置低效土地盤(pán)活難。

1、工業(yè)園區(qū)土地“泡沫”

自2012年批復(fù)成立以來(lái)，鄂爾多斯江蘇工業(yè)園區(qū)最初規(guī)劃面積170平方公里。其中西區(qū)共投資約17億元，用于土地收儲(chǔ)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，建成區(qū)面積達(dá)8平方公里，并已具備入駐條件。但實(shí)際上，目前西區(qū)只引進(jìn)了11家企業(yè)，其中3家已停產(chǎn)停建。記者實(shí)地看到，西區(qū)有一家生產(chǎn)LED燈具、電感器的公司建到一半又停了，留下一棟爛尾樓。

鄂爾多斯江蘇工業(yè)園區(qū)是內(nèi)蒙古和江蘇兩省區(qū)政府加強(qiáng)能源和其他優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作的重要園區(qū)。當(dāng)初設(shè)想兩省區(qū)合作建設(shè)江蘇工業(yè)園區(qū)，并由江蘇省向內(nèi)蒙古引進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，內(nèi)蒙古則以給引進(jìn)項(xiàng)目配置煤炭資源，并為江蘇省建設(shè)特高壓外送通道等作為交換。但2013年后，受煤炭市場(chǎng)疲軟等因素影響，特高壓外送通道遲遲未建，園區(qū)項(xiàng)目引進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也擱置下來(lái)。

“這個(gè)問(wèn)題需要多方共同努力解決，但現(xiàn)在基本就剩下我們管委會(huì)還在堅(jiān)持，用自己弱小的肩膀支撐著園區(qū)發(fā)展�！眻@區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人無(wú)奈地說(shuō)，近幾年園區(qū)多次嘗試引進(jìn)新項(xiàng)目，但進(jìn)展緩慢。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的地方的工業(yè)園區(qū)還存在土地“占多用少”“圈而未用”的情況。

在陜西楊凌示范區(qū)的工業(yè)園區(qū)內(nèi)，占地360畝的一家肉類(lèi)加工企業(yè)大門(mén)緊鎖，廠(chǎng)區(qū)內(nèi)雜草叢生。公司留守人員說(shuō)，企業(yè)自2016年3月停產(chǎn)至今，廠(chǎng)區(qū)土地一直處于閑置狀態(tài)。當(dāng)?shù)厥茉L(fǎng)干部介紹，2007年，示范區(qū)與沿海一家大型企業(yè)簽訂協(xié)議，該企業(yè)承諾投資建設(shè)年屠宰量200萬(wàn)頭的生豬屠宰廠(chǎng)，號(hào)稱(chēng)“西北地區(qū)規(guī)模最大的肉食品和產(chǎn)品加工基地”。然而該項(xiàng)目2010年投產(chǎn)后，實(shí)際生產(chǎn)線(xiàn)規(guī)模很小，各類(lèi)建筑物也僅占地70畝。2014年起公司生產(chǎn)時(shí)斷時(shí)續(xù)，此后這一“明星招商項(xiàng)目”完全停產(chǎn)，土地空閑至今。

示范區(qū)招商部門(mén)一位干部坦承，目前當(dāng)?shù)氐膱@區(qū)供地十分緊張，一些新招來(lái)的項(xiàng)目甚至無(wú)地可用。在此情況下，這塊土地卻因?yàn)楦鞣N因素處于閑置狀態(tài)，十分可惜。

在有的地方，工業(yè)園區(qū)“圈而未用”的部分土地被少數(shù)村民重新開(kāi)荒種地。

在陜西省西安市藍(lán)田工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的三里鎮(zhèn)席家河村，一處約50畝的土地被磚墻圍攏，圍墻上有一處被人砸開(kāi)的小洞。記者順著小洞進(jìn)入圍墻內(nèi)看到，土地上堆有一些建筑垃圾，沿圍墻邊緣種有少量玉米和蔬菜，其余地帶野草長(zhǎng)得有一人高。

緊鄰圍墻的一戶(hù)村民說(shuō)，這塊地原是席家河村最好的一塊地，被藍(lán)田工業(yè)園區(qū)征用后已荒置七八年，不時(shí)有人來(lái)此傾倒建筑垃圾。有的村民覺(jué)得可惜，便自發(fā)開(kāi)荒種地。

2、“過(guò)度優(yōu)惠”顯現(xiàn)后遺癥

招商爛尾、土地閑置、處置不易……過(guò)去，有的西部省區(qū)的一些地方依靠高強(qiáng)度投資、“過(guò)度優(yōu)惠”招商引資等實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，但也埋下了隱患。如今，在有的地方后遺癥開(kāi)始顯現(xiàn)。

據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳介紹，內(nèi)蒙古共有省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)83家，土地面積多達(dá)1092平方公里，其中69家已經(jīng)納入《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年版）》，核準(zhǔn)面積達(dá)907平方公里。一方面，有的地方仍存在超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)用地問(wèn)題，有的工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模較大；另一方面，有的開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用率不高，或多或少存在低效用地問(wèn)題，存在個(gè)別企業(yè)長(zhǎng)期停工停產(chǎn)造成的空閑土地。數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古全區(qū)典型企業(yè)中露天堆場(chǎng)、露天操作場(chǎng)地面積達(dá)3200多公頃，占典型企業(yè)用地總規(guī)模的19%。廠(chǎng)區(qū)內(nèi)部預(yù)留地面積2171公頃，占典型企業(yè)用地總規(guī)模的13%。

《內(nèi)蒙古自治區(qū)2018年度開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果》也顯示，內(nèi)蒙古開(kāi)發(fā)區(qū)低效用地比例較高，部分開(kāi)發(fā)區(qū)不同程度存在有待盤(pán)活利用的用而未盡土地，存在企業(yè)長(zhǎng)期停工停產(chǎn)等空閑土地。

其中一個(gè)主要原因是，有地方曾過(guò)度突出優(yōu)惠政策招商引資，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地配置失序、用地標(biāo)準(zhǔn)管控等措施重視不夠，再加上有的招商引資項(xiàng)目存在不確定性，原定項(xiàng)目難以落地，或預(yù)留后續(xù)項(xiàng)目難以繼續(xù)投資建設(shè)，這造成有的西部省區(qū)的個(gè)別地方出現(xiàn)了批而未供和供而未用土地。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方工業(yè)園區(qū)規(guī)劃大、占地多，但卻不易招來(lái)大項(xiàng)目、好項(xiàng)目。有受訪(fǎng)基層干部反思說(shuō)，供地應(yīng)該是一次規(guī)劃、多次實(shí)施，適當(dāng)預(yù)留發(fā)展空間，但是個(gè)別地方征地面積過(guò)大，一旦項(xiàng)目跟不上就容易出現(xiàn)土地閑置。

也有受訪(fǎng)基層干部坦承，招商時(shí)，沖著企業(yè)的名氣，覺(jué)得能招來(lái)一個(gè)500強(qiáng)企業(yè)很不容易，地方政府在招商時(shí)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)論證，充分考慮擠掉企業(yè)虛報(bào)的水分。

“粗放式招商”、迷信“明星企業(yè)”……有的欠發(fā)達(dá)地區(qū)招商心切，也給了個(gè)別動(dòng)機(jī)不純的企業(yè)可乘之機(jī)，容易給土地閑置低效利用埋下隱患。

在前述陜西楊凌示范區(qū)已經(jīng)停產(chǎn)的昔日“明星項(xiàng)目”中，記者發(fā)現(xiàn)存在“零地價(jià)供地”情況。在該項(xiàng)目停產(chǎn)后，當(dāng)?shù)卣�府以企業(yè)沒(méi)有繳納出讓金為由注銷(xiāo)了該地塊的土地使用證，雙方因此對(duì)簿公堂，至今仍爭(zhēng)執(zhí)不休。

在寧夏石嘴山市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，記者采訪(fǎng)了解到，2010年青年汽車(chē)集團(tuán)與石嘴山市政府簽訂合同，擬投巨資在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)汽車(chē)制造等系列項(xiàng)目，青年汽車(chē)集團(tuán)因此獲得了配置礦產(chǎn)資源、土地和稅收優(yōu)惠等多項(xiàng)政策支持。然而，這家占地300多畝的公司卻始終沒(méi)有投產(chǎn)。在被起訴后，公司用地已被外地、寧夏各級(jí)法院查封20余次，至今無(wú)人接手。

多位受訪(fǎng)基層干部認(rèn)為，個(gè)別企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善而長(zhǎng)期停產(chǎn)，也是土地閑置低效利用的重要原因。“目前，我們園區(qū)有兩家鋼材類(lèi)企業(yè)因債務(wù)問(wèn)題破產(chǎn)，土地也就閑置下來(lái)。”陜西省西安市藍(lán)田工業(yè)園管委會(huì)招商部一位工作人員說(shuō)。

記者采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，在一些地方，“僵尸企業(yè)”處置難、進(jìn)展慢，也容易造成土地實(shí)際處于空閑狀態(tài)。隨著資源枯竭、市場(chǎng)加速淘汰和環(huán)保政策的收緊，有的資源型城市出現(xiàn)了長(zhǎng)期停產(chǎn)、半停產(chǎn)，且資不抵債的“僵尸企業(yè)”。

作為“一五”時(shí)期布局建設(shè)的全國(guó)十大煤炭工業(yè)基地之一，寧夏石嘴山市集聚了全區(qū)90%以上的“僵尸企業(yè)”，且大多是連續(xù)兩年及以上停產(chǎn)且復(fù)產(chǎn)無(wú)望的。為先進(jìn)產(chǎn)能和新興產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間，成為石嘴山市近年來(lái)的“鐵腕”工作。

為此，石嘴山市對(duì)摸排出的300戶(hù)“僵尸企業(yè)”進(jìn)行處置，但是一旦企業(yè)涉及法律訴訟、債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，處置難度較大�！拔覀円褜�(duì)近半數(shù)‘僵尸企業(yè)’進(jìn)行處置，清理閑置和低效土地近7000畝，但仍存在處置難度加大、進(jìn)度慢的情況。”石嘴山市工信局一位干部說(shuō)。

“我們園區(qū)內(nèi)有一半的‘僵尸企業(yè)’涉訴，而且各種債務(wù)關(guān)系復(fù)雜。法院查封后，不管是政府收儲(chǔ)還是企業(yè)收購(gòu)，都必須要先解決其債權(quán)債務(wù)問(wèn)題，無(wú)形中增加了處置成本。”石嘴山市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)一位工作人員說(shuō)，在目前已收儲(chǔ)的土地中，也只有一宗涉訴。

3、盤(pán)活閑置土地刻不容緩

受訪(fǎng)基層干部和專(zhuān)家坦言，在各地招商行為日趨規(guī)范的情況下，簡(jiǎn)單以礦產(chǎn)資源、土地、扶持資金、稅收等優(yōu)惠條件制造“洼地效應(yīng)”的老辦法已不完全適用。因此，一方面要及時(shí)總結(jié)教訓(xùn)，避免土地配置違規(guī)失序；另一方面要解決突出矛盾，破除清理閑置低效利用土地的梗阻。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員李超說(shuō)，招商時(shí)要更有前瞻性和針對(duì)性，綜合考量招商項(xiàng)目與當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的契合度。在嚴(yán)格依法依規(guī)招商，避免建設(shè)項(xiàng)目用地配置失序、用地標(biāo)準(zhǔn)失控的同時(shí)，對(duì)企業(yè)投資額、土地使用強(qiáng)度、產(chǎn)出等衡量工業(yè)用地效率的重要指標(biāo)嚴(yán)格把關(guān)，避免一些企業(yè)“占大用小”“占而不用”，導(dǎo)致土地閑置浪費(fèi)。

受訪(fǎng)專(zhuān)家及一些基層干部認(rèn)為，應(yīng)盡快建立完善開(kāi)發(fā)區(qū)單獨(dú)管理基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，全面摸底查清開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用管理的精準(zhǔn)化、透明化。按照現(xiàn)行管理制度，開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有單獨(dú)的土地行政管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)，土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地審批等數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，均隱含在所在地行政區(qū)域信息系統(tǒng)中。

記者調(diào)研了解到，不少西部地區(qū)想要下決心處置“僵尸企業(yè)”，盡快盤(pán)活閑置用地，但受財(cái)力限制，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要還是通過(guò)企業(yè)間兼并重組、招商引資新項(xiàng)目等方式盤(pán)活土地，然而，停產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生的欠稅、欠費(fèi)、欠薪等歷史問(wèn)題，使接盤(pán)企業(yè)望而卻步。

“比如，已停產(chǎn)十年左右的寧夏華億鎂業(yè)公司占地約450畝，原本一家公司同意以2000萬(wàn)元價(jià)格轉(zhuǎn)讓其土地和房產(chǎn)，但過(guò)戶(hù)前必須要清償其所欠各種稅費(fèi)及滯納金約2000萬(wàn)元�！笔�嘴山市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)資源利用與規(guī)劃建設(shè)局副局長(zhǎng)張曉磊說(shuō)，這塊地算是園區(qū)內(nèi)的好地，但歷史欠賬成了接盤(pán)“攔路虎”，轉(zhuǎn)讓事宜因此擱淺。

目前，在石嘴山市已清理的近7000畝閑置和低效土地中，政府部門(mén)共花費(fèi)7400萬(wàn)元收回了2300多畝，而剩余的4600多畝則是由企業(yè)花費(fèi)10億多元收回的。一些接盤(pán)企業(yè)坦言，如果不是企業(yè)想擴(kuò)大規(guī)模但又受原先地理位置所限，絕不會(huì)“砸”這么多錢(qián)去收購(gòu)。因?yàn)閷?duì)于先進(jìn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，“僵尸企業(yè)”的設(shè)備用不上，就是買(mǎi)塊地。

多位受訪(fǎng)基層干部坦言，現(xiàn)如今希望通過(guò)新引進(jìn)企業(yè)盤(pán)活閑置低效利用土地，可有的企業(yè)寧可不享受相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)政策、完善的基礎(chǔ)設(shè)施，也不愿意接手“僵尸企業(yè)”用地，原因還是負(fù)擔(dān)太重、麻煩太多。

受訪(fǎng)企業(yè)和基層干部建議，長(zhǎng)期停產(chǎn)的“僵尸企業(yè)”所欠稅費(fèi)、滯納金等難以收回，容易形成“死賬”，建議有關(guān)部門(mén)考慮對(duì)這些企業(yè)的“死賬”予以適當(dāng)減免，給兼并重組“僵尸企業(yè)”創(chuàng)造有利條件，盡快盤(pán)活“爛”在那兒的土地。

本文章轉(zhuǎn)自騰訊網(wǎng)，如有侵權(quán)請(qǐng)聯(lián)系刪除